建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制约、公开透明的权力制衡机制，构建人大、政府审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监督体系。

    “杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报”现象，需要将预算刚性执行的效果直接与政府官员的考评挂钩。

    要探索建立向社会公众定期、定例公布详细的预算信息的制度，扩大广大纳税人对预算管理的知情权。”

    建立公共财政体制是我国财政体制改革的方向，公共财政“取之于民、用之于民”的本质，决定了在该体制下政府所有收入的取得从根本上必须获得人民的同意，政府所有支出必须遵照人民的意愿来安排并接受人民的监督。

    预算民主就是政府的收入和支出预算应该遵循民主原则，使政府所有的收支行为置于人民的监督之下，按照人民的意志和要求，公平合理科学地发挥效用。人民代表大会制度作为实现人民当家作主的政治组织形式，体现人民意志和维护人民利益，而预算民主可以从根本上保障广大人民群众的利益分配权，预算民主是人大民主制度的坚实基础。

    审查监督政府预算，是宪法和法律赋予人大的重要职权，是人大行使国家权力的重要体现。要实现预算民主，就要进一步健全人大的预算监督和审查制度。

    预算管理制度改革是一项长期、复杂、艰巨的任务，涉及预算编制、执行、监督等各环节，需要立法、监督、行政等各部门协调合作。当前，健全人大的预算监督和审查制度，推进预算民主，主要需要从四方面入手：

    实现全口径政府预算管理，强化预算的完整性

    完整性是预算的基本要求，只有完整的预算才能准确、真实地反映政府活动的范围和方向，才能为政府统筹考虑其运行提供全面、可靠的信息。当前，包括社会保障收入、土地收入、国有资产收益等大量的预算外资金和制度外资金的存在，破坏了预算体系的完整性，导致政府资金使用缺乏统一性，形成“预算之外有预算、制度之外有制度”的问题。

    预算外资金在体外循环，没有纳入预算内管理，从而形成了大量公共资金脱离预算约束的现象，人为缩小了政府的实际预算规模，强化了部门利益，弱化了规范的外部监督约束和内部自我约束，加重了社会经济负担，还为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了条件。有专家估计：2007年各级政府纳入预算的资金是5万多亿，而实际收入估计是8万多亿。

    为此，需要在建设和完善公共财政体制过程中，扩大预算编制范围，通过进一步清理收费项目，将非税收入纳入预算内，建立社会保障预算，完善国有资本经营预算制度，加强金融国有资产的管理等措施，建立覆盖整个政府收支的完整预算体系。要逐步退出财政对竞争性、经营性领域的投入，将有限的财政资金主要用于满足社会公共需要。

    提高预算管理的约束力，强化预算刚性

    软预算约束是我国预算制度的痼疾，人大对政府预算的监督往往“程序合法，实质虚置”，部分项目预算与决算的偏差过大的问题依然存在。

    强化预算约束力最有效的方式，是提高预算的法律地位，遵循预算法定原则，以法治财，强化法制约束，减少行政干预，将预算管理监督各环节全部纳入法制化和规范化管理的轨道，使预算过程成为确立法律约束的过程，预算经人大通过后，就应成为法律性文件，其权威性和严肃性应当给予充分的维护，不经法定程序，政府各部门无权自行调整。

    杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报”现象，还需要将预算刚性执行的效果直接与政府官员的考评挂钩，通过激励和约束机制，强化对预算执行者的监督，尽最大可能消除预算的“人治”痕迹，克服预算执行的随意性。

    将预算编制和执行分开，实行编制和执行的专业分工，体现编制和执行之间的制衡。从根本上改变预算管理随意性和软约束，克服支出结构固化、部门利益刚化、政府调控弱化的局面。同时，还需要改革国库管理体制，进一步收紧财政资金收付权限。

    细化预算内容，强化预算编制的规范性

    预算编制项目过粗，也是导致预算缺乏刚性的重要原因，并且也只有细化预算才能发现预算中存在的问题，才便于在预算编制过程中及时进行调整，才便于对预算执行情况进行有效监督。

    细化预算内容的首要任务是进一步细化支出科目，将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目，让人大代表看得懂、看得清预算。预算中详细明确部门在每一阶段的具体职责，财政支出规模和需要达到的目标。

    要逐步建立以零基预算和绩效预算为主体的预算编制体系，重视资金的实际使用效果，转变重投入轻产出、重数量轻质量、重速度轻效益的观念，尝试建立资金跟踪反馈制度，对预算执行结果展开绩效评估，依照评估结果，调整编制后续预算计划。

    早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，增强预算的公开性和约束力。延长目前偏短的预算编制时间，充分听取意见，反复酝酿修改预算草案，以求提高预算编制的科学性和规范性，增强可操作性，摆脱“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的困境。要约束政府部门对超收收入较大的“自由裁量权”。

    完善预算管理监督体系，强化预算的透明度

    预算民主是完善人大制度，发展民主政治的重要内容，人大应该把预算审查和监督放在更加重要的位置。同时，还需要其他相关主体的通力配合，将公共财政建设成为“阳光财政”。

    完善预算管理和监管体系首先要进一步完善预算法，明确和细化人大的预算监督权力，规范人大审查、辩论、批准、修改、监督预算的具体内容和流程，财政部门每年应当提前向人大提交预算草案，预留充裕的时间给人大代表进行充分审议讨论，将人大的监督“关卡”前移，改变“看不完、读不懂”的局面，变事后监督为更多的事前监督，深化监督审查职能。

    第二，要探索建立向社会公众定期、定例公布详细的预算信息的制度，对预算的原则、范围、标准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算金额进行公布，扩大广大纳税人对预算管理的知情权，积极创造条件使人民群众了解预算、参与预算、监督预算，提高预算的透明度，通过民众的广泛参与明晰公共财政的“公共”性质。

    第三，建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制约、公开透明的权力制衡机制，构建人大、政府审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监督体系。