一个“天上掉钞票”的故事——东莞给全市的低收入市民每人发放1000元，以减轻物价上涨带来的民生压力。

    这个被东莞市委书记刘志庚取名为“临时生活补贴”的政策，经过年初的酝酿之后，现已进入实施阶段。6月24日召开的东莞全市领导干部会议证实，分配方案已 经出台，市财政将拿出逾1.2亿元向12.2万低收入户籍人员发放红包。补贴对象被锁定为本地的7种经济弱势人群。

    红包计划激发了东莞市民的美好想象，人们兴奋地翘首以盼，而围绕经济弱势人群界定中的一些技术问题也正在考量之中。

    “低保边缘户的身份确定，确实有一定的困难。”6月25日，东莞市民政局有关负责人向记者表示，“我们最终会按照程序来确定补贴对象的范围，把这笔钱发到需要的人手上。”

    “1000元红包”的创意并非东莞第一个提出。今年1月，上海市政协委员刑普在上海“两会”上提交提案，建议通过向全国人民每人发放1000元，作为CPI高增长的补贴。

    在此前后，伴随着中国经济持续高速增长和2007年国家财政收入突破5万亿元，增幅高达31%，要求政府以充盈的国库财富反馈民间的呼声一直不断。

    “地方政府关注民生、保障民生的‘红包行为’应该得到鼓励和肯定。”中山大学政治与公共事务管理学院公共政策研究专家郭巍青教授对东莞的“红包计划”评价说，“通过公共财政来缓解民生的困难，是一个负责任的政府的份内之职。”

    “这是个挺好的事儿”

    6月25日，强热带风暴“风神”过境东莞，市内大雨倾盆。广东人相信“水为财”，不少东莞市民在议论，红包计划会不会带来一场“钞票雨”。

    “刘书记说的是参照澳门的做法，澳门的做法是所有居民都有份，”在东莞市北隅社区经营一间小士多店的黄秉正对记者说，“所以开始时我们以为全东莞人人都有红包呢。”

    他所说的，是今年4月底的事。其时，东莞市委书记刘志庚公开表态，受澳门地区政府补贴的启发，初步有了个念头，就是向市民直接发点钱，以抵消CPI高速增长的影响。他将酝酿中的红包称之为“临时生活补贴”。当然他也不忘强调，这份“红包”是在地方政府财政允许的范围内来分发。

    东莞市统计局的数据显示，至2007年末，东莞，这个有“世界工厂”之称的制造业中心有户籍人口171.26万，而常住人口有694.72万。而去年东莞市全年GDP超过3000亿元，财政收入达到539.5亿元。

    除了财力后盾外，今年年初亚太一些发达城市掀起的“红包潮”也加强了东莞市政府的决心——今年2月，香港特区政府宣布拿出700亿港币，以退税方式给居民“派糖”；2月15日，新加坡政府宣布18亿新元的“派糖”计划，大多数国民可获300新元。3月初，澳门特区政府决定拿出逾20亿的盈余，向全体居民派发红利，永久居民可以获5000澳元，非永久居民可以获3000澳元。澳门的行动最终触发了东莞的决策。

    “当然在当前的条件下，要实现全体市民全部补贴并不现实，只能补贴一部分人。”上述东莞市民政局负责人向记者解释说。

    6月初，红包分配方案出炉。根据东莞市政府办公室近日《关于向市民发放一次性临时生活补贴问题的复函》(下简称《复函》)，此次“红包”的发放对象包括低保对象、五保户、非低保对象的优抚对象、非低保对象的1~4级残疾人、非五保户的孤寡老人，已治愈的麻风病人和低保边缘户等。发放标准是每人发放1000元。

    “对于东莞这样的珠三角发达城市来说，这样的补贴确实是政府返利于民。”云浮市委政策研究室副主任朱正国评价说，“我们粤东粤西在地方财政有限的情况下，就难以做到这种具有普惠性质的福利。”

    “低保边缘户”如何确定

    《复函》一公布，先前人们的兴奋揣测，有些应验，有些落空。

    之前，东莞本地也有学者公开表示，向市民发放“临时生活补贴”，除了东莞本地人外，还应考虑“新莞人”，即大量的外来常住人口。

    但最终的对象范围里并没有东莞的外来常住人口。

    了解此次《复函》内容商讨过程的一位当地官方人士给记者解释，这一方面是因为财力的确有限，接近800万的常住人口，即使每人补贴500元，也是接近40亿。“这远远超出了今年的预算，除非是在年初的时候财政预算里就明确了这份支出。”而要是少于500元，那又意义不大，难以发挥“对冲CPI的效果”，最终最困难的人可能仍是举步维艰，但不困难的人根本不在乎这点点补贴。

    另外一方面是统计困难，外来常住人口的流动性很可能让补贴难以落实，而广州、深圳等周边地区的流动人口也可能会一下子涌入东莞来“分羹”。

    “最近收到下面反馈上来的一些意见，主要是对最终‘补贴对象’范围的确定有不同看法。”上述东莞市民政局的有关负责人说。

    谭国华就是“有不同看法”的人之一。“这个城市里最困难的人群恰恰就是外来的常住人口，收入即使到了600元的水平上，扣除了房租和饮食之外，就已经降到东莞自己的低保标准以下了。”这位东莞市港龙出租车公司的司机正在为加油站的油价上调而犯愁，房东最近又上调了房租，他打算再干半年就回湖南老家。

    问题大多集中在了“低保边缘户”的身份确定上。

    在《复函》中，其他的六种身份都有明确的界定办法，但是“低保边缘户”只是有一个家庭人均收入为401~600元的模糊界定，于是，这就靠自发上报来确定。

    北隅社区的有关负责人面对的就是“异常踊跃”的申请低保边缘户的人。在东莞市万江镇的新村，申报低保边缘户的人数就超过了总居民的一半。

    黄秉正给记者“拨算盘”，“要是这个边缘户，就是家里的每个人白拣1000元啊”。记者了解到，村里只能通过“公示”的办法，让大家互相监督。互相监督的过程就难免会发生争执，争执的结果可能是妥协。

    对此，上述民政局负责人对记者表示，对村和社区的情况，只有村和社区最了解，我们只能等下面来确定这个身份，我们再来审批复核。“我们能保证，这个补贴发放过程是公开公平的。但不论怎么切，总是会有人质疑。”

    按照原计划，6月22日之前，各镇街社会事务办就要把发放名单上报民政局，但截至24日，只有石龙一个镇上报，其他31个镇街由于低保边缘户收入难以确定而无法上报。

    “不患贫而患不均。”东莞市救灾救济和最低生活保障科的杨科长感叹一句，“(红包计划)是个挺好的事儿，你总要切一刀，在600元的地方切，601元的人就会有反对意见，他就会反问你，600元加上1000元补助都1600了，601元的就成了最穷的人。”

    包红包的“制度纸”

    在郭巍青的眼中，涉及到公共财政支出的问题，就是利益重新分配的过程。在这个过程中出现争议和问题，显然是无法避免的。关键是需要一个“制度框架”来保证这个分配过程尽可能的更为公正。

    “低保边缘户的身份认定，不是现在突然有的，以往我们也根据这个身份给过这些家庭教育补贴。”上述东莞市民政局负责人说，自1998年以来低保户家庭在东莞能够享受到教育补贴，来帮助他们的子女接受教育。同时，一些接近低保线但并非低保户的家庭，也能从政府这边得到额度不等的教育补贴。

    在东莞市民政局看来，目前身份认定工作的难度只是暂时的。很多基层民政部门正在摸索低保边缘户的身份认定办法，以期尽可能快的把“红包”发下去。

    有本地媒体报道，万江区社会事务办公室的办法是确定补助对象时，“把家里有空调、钢琴等贵重物品的不纳入补助范围”。还有地方要求申报者填写“承诺书”来承诺家庭财产收入的真实性。

    郭巍青认为，政策执行的结构过分简单，而社会事实本身远为复杂。这种“红包”可以看做是自上而下的来进行福利配给，上面可以根据自己的财政能力来确定“补贴对象”的范围，接下来就是大家按照这个上面公布的“标准”来塑造自己的身份，来谋取利益。“这需要公共政策的执行思路。”

    “澳门红包”的研究者，澳门发展策略研究中心理事长萧志伟认为，“直接派钱是最省成本的纾民困措施，派钱是最直接的还富于民。”

    这说起来很简单，做起来呢？

    “香港红包”复杂的办法是：补贴1800元电费非全港每户住宅；注资6000元给每位月薪不足1万元人士的退休金账户；发放3000元津贴给每名65岁以上的长者；额外发放一个月的社会救济及伤残津贴给相关的弱势群体；宽免全年75%的个人和企业所得税；提高个人缴税起征点，降低标准税率……

    “通过一个公共财政拨款来达到社会福利的目的，必然存在一个标准确立和涵盖面上的困难，除非你所有人都发。”郭巍青说。