昨天的全市人口和计划生育工作会议上，两条信息引起了许多与会者的兴趣。
    一是，会上公布了由市人口计生委、华东师范大学人口研究所共同编写的 《苏州市外来人口居留状况、差别特征和政策响应研究》的调研报告。针对苏州外来人口日益膨胀的现状，报告明确提出了实行流动人口居住证制度试点的建议。二是，阎立市长在会议讲话中也明确提出，苏州要 “率先探索建立流动人口居住证制度”。
    为何要试行外来人口居住证制度？试行居住证制度的建议和决策背后有着怎样的压力？这一话题引起广泛关注。
    【调查数据】
    76.8％的外来人口想留在苏州
    苏州市外来人口增长迅猛。据市公安局统计，1985年－1989年、1990年－1999年和2000年－2007年三个阶段的外来人口年均增长率分别为15.1%、17.6%和35.1%。
    调查显示，本市外来人口中在苏居留时间不到1年的占31.1%，1到5年之间的占44.9%，6至10年的占14.4%，10年以上的占6.6%，平均居留时间为3.44年。如果把5年作为长期居留人口的衡量标准，那么全市将近有1/4的外来人口已经成为长期居留人口。据推算，截至2007年8月，全市约有127万长期居留人口。
    外来人口在苏州的居留时间和年龄、婚姻等因素有关联：平均居留时间随年龄增大而变长，50至59岁组外来人口平均居留时间为6.9年；已婚人群的居留时间明显高于未婚人群；以家庭为单位居留的，比单人居留时间要长；平均居留时间和受教育程度成反比，即未上学的居留时间最长，大学本科及以上的人居留时间只有1.3年。从职业构成看，不便分类的其他劳动者的平均居留时间最长（6.77年），其次是农、林、牧、渔、水利业生产人员（6.19年），个体户（5.53年），办事人员和有关人员（3.25年），商业服务业人员（3.21年）和专业技术人员（3.14年）、生产、运输设备操作人员及有关人员（2.74年）；最后是国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人（2.10年）。而在苏居留5年以上的人以30－39岁组为多；多为初中文化；多来自本省，其次是安徽、四川、重庆、江西和河南；从事生产、运输设备操作人员及有关人员的最多，占39.8%。
    调查中，76.8%的外来人口表示目前想留在苏州，22.8%的外来人口则另有打算。在目前打算留在苏州的外来人口中，20.1%的人表示想一生都留在苏州，36.5%的人表示想在苏州待一段时间后回家，42.7%的人则表示要走一步看一步。
    【建议背景】
    外来人口管理与服务面临三大挑战
    外来人口的快速增长，使我市的社会建设和管理也面临多项挑战，主要在社会保障、公共服务、社会管理等方面。
    社会保障：调查显示，外来人口参加基本社会保险比例最高的是医疗保险和养老保险，各约占1/3，参加失业和工伤保险的比例约为1/4。也就是说，尽管我市采取了积极的激励措施，但大部分外来人口仍未纳入基本社会保险体系中。调研发现，至少有三大因素直接影响外来人口的参保积极性：首先，参加社会保险需缴纳费用，这对外来人口来说是一笔数目不小的“开销”。其次，目前，我国尚未形成全国统一的社会保险关系转移制度，准备回乡的外来人口多存在“交了也白交”的想法。此外，缺乏了解也是社会保障难以全覆盖的原因之一。调查显示，在不愿意参加基本养老保险的原因中，表示“说不清楚”的占54.4%，“自己要缴费”的占25.5%和表示“没用”的占11.5%。
    公共服务：公共服务包括计生服务、就业培训和求职登记等方面。调查显示，外来人口享受免费计生服务、就业培训和求职登记的比例分别为34.5%、23.1%和13.8%。相当数量的外来人口注重眼前利益，不愿花时间参加政府和企业提供的各种培训。当问及“是否愿意参加就业培训”时，35.1%的人表示愿意，54.3%的人表示要看情况，如不收费就参加，其余则表示不愿意。据了解，目前，非正式的渠道如朋友介绍、自己上门等方式仍为外来人口找工作的主要途径。也就是说，一方面，外来人口有着住房、医疗、就业等方面需求；而另一方面，又存在着提供的服务实际利用率不高的问题。
    社会管理：单从刑事罪犯的构成上看，外来人口所占比例不断上升，许多地区外来人员犯罪比例已经超过八成，呈现出职业化和年轻化的特点。而从外来人口的总体来看，这部分人所占的比重不到5%。因此，如何有效管住和管好这部分人是当前外来人口管理中的难关。
    【信息解读】
    苏州如何试行居住证制度？
    户籍人口和外来人口接近一比一，单凭一张暂住证，很难实现系统管理。为此，课题组专家提出，进行居住证制度试点。而从昨天进行的全市人口和计划生育工作会议上看，率先探索建立流动人口居住证制度也将成为我市今年人口计生工作的主要内容。据了解，中共中央和国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中曾明确提出“实行流动人口居住证制度。将流动人口管理服务纳入地方经济社会发展规划，促进流动人口融入城市生活”。
    居住证主要是面向那些想在苏州生活、工作并居住较长时间的外来人口，只要外来人口有稳定工作和固定住所，而且有意愿，就可以申请居住证。课题组认为，居住证制度可成为管理和服务的统一体，成为完善流动人口管理服务的主要抓手，而外来人口也将因此享受“市民”待遇。政府进一步完善针对外来人口的公共就业服务网络，加强职业技能培训，突出机构项目之免费和实效的形象，增加吸引力；拓宽基本医疗服务的覆盖范围，将外来人口纳入社区医疗卫生服务的范畴；继续扩大来苏外来人口子女在苏接受免费义务教育的范围；在住房保障方面，一方面，鼓励有条件的企业为外来人口提供职工宿舍，将包括农民工在内的职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。另一方面，要继续扩大面向外来人口的低租金住房。专家认为，应做好外来人口居住证和居民身份证、户籍准入、“新苏州计划”、“外来人口管理信息系统”方面的衔接。
    从国际上看，居住证制度主要用于管理非本国国籍人口或非本地区永久性居民的一项制度，旨在为这些居民提供合法的但与本国国民有本质区别的居住证明。也就是说，境外居住证制度的重要法理基础是居留权。目前，上海、深圳、浙江、北京等地区已经在一般外来人口中推行居住证制度或进行居住证制度试点。
    市人口计生委有关负责人表示，关注外来人口的居留意愿及其影响因素，分析其和居留行为之间的因果联系，对我们建立有效的人口宏观调控机制，有着重要意义。在外来人口规模的调控上，政府的手段是间接、有限且见效减缓的。目前，不少城市对居住证制度进行了探索和实践，但也出现了不少问题，目前尚未出现值得全国性推广的经验和模式。因此，苏州不能简单地“复制”、“粘贴”，要在充分论证的基础上，加快居住证制度的试点工作。